罰幾十億能解決上網又貴又慢嗎

國家發改委反壟斷局證實，已對中國電信和中國聯通兩家公司的寬帶業務進行反壟斷調查。相關負責人表示，如事實成立，預計不久后將下達處罰，按《反壟斷法》的相關規定，兩家運營商將可能面臨數億到數十億的罰款。

“數億到數十億的罰款”，這是一個驚人的數字，中國從未開出過這么大的罰單，而且還是對國企。這也被稱為自2008年正式生效以來一直“沉睡”的《反壟斷法》的首次“利劍出鞘”。

在中國上網又貴又慢，這既是廣大網友的切身印象，也是被眾多權威數據所印證的事實。但為什么說這是壟斷惹得禍？假如真的罰了電信聯通幾十億，上網難的問題就能解決了嗎？

為什么中國網絡又貴又慢？

原因一：表面上有很多運營商，但實際上仍是電信、聯通兩家壟斷

眾所周知，凡是市場出現不合理的高昂價格，基本都是壟斷造成的。但如今在多數地方，寬帶接入服務運營商確實已經不止電信、聯通兩家，例如，北京地區的民營寬帶接入商大大小小至少有十來種，為什么說這仍然是電信、聯通兩家壟斷呢？

原因在于，這些運營商都是二級運營商，沒有自己的骨干網。對于這些小網運營商，其用戶要訪問的資源基本在電信、聯通運營的骨干網上，所以就必須得給骨干網交“過路費”，即所謂“穿透價格”，否則其用戶只能訪問“局域網”而非“互聯網”。而且小網訪問骨干網，基本上流量都是從骨干網到小網，所以二級運營商都要向電信聯通進行單向結算。

然而，這單向的結算費率相當不合理，而且對于直接競爭對手，電信、聯通往往還要開出歧視性價格。這個價格完全是操縱大運營商之手的，據介紹，最近幾年，隨著帶寬的提高，美國的穿透價格下降了10倍，而中國的保持了4年不動。如此一來，二級運營商保本且難，更何況乎讓市場形成有效競爭了。而且，讓不讓競爭對手接入自己的骨干網，也由大運營商說了算。

據稱，兩家運營商的壟斷行為之所以受到相關部門的注意，就是源于2010年下半年大網對小網進行傾軋的“斷網事件”——當時，一些小運營商試圖讓用戶以較低廉的價格接入中電信的骨干網，但卻遭電信直接斬斷“穿透流量”。2010年8月12日至9月9日，27天內，僅廣東鐵通就爆發了37477件用戶投訴，38443用戶拒絕繳費，并有28210用戶面臨退網。據業內人士估測，這場清理波及的互聯網用戶可能超過1000萬。

毫無疑問，這種行為有“濫用市場支配地位”的嫌疑。造成這種情況的，正是“南電信”、“北聯通”在各自勢力范圍內的壟斷地位。

而別的有實力自己建骨干網的國營大通信廠商，如中國移動，則遲遲得不到進入寬帶服務領域的牌照。

原因二：“世界上最遠的距離不是天涯和海角，是電信和聯通”

2002年，原“大中國電信”進行了南北拆分重組，北方九省一市劃歸“中國網通”（后來并入中國聯通），南方成立新的中國電信集團公司，這次拆分，本意也是為了促進競爭，也讓兩家從此走上獨立發展的道路。

然而，也正是從這時起，隨著各自的競爭和網絡建設，“南北不通”成為中國互聯網乃至世界范圍的一道奇景——玩網絡游戲的人最清楚，兩網互聯時，無論帶寬多少，無論是不是在同一個城市，都能卡出人命來，猶如一個是地球網，一個是月球網。很多人笑稱：“世界上最遠的距離不是天涯和海角，是電信和聯通”。

這里的原因，行內人都清楚，主要不是技術上的，而是人為的。電信和聯通是競爭關系，而電信的體量稍大，要是互聯互通的話，對聯通可能更有利，所以電信對此的熱情并不大。并且，兩者互聯互通最大的受益者其實是二級運營商，這也不利于保持兩者的壟斷地位。這就是為什么“南北不通”喊了這么多年，卻始終沒有得到解決的原因的。據這次發改委調查的說法，目前中國電信和中國聯通之間直連寬帶為261.5G，僅占兩公司擁有1078G國際出口寬帶的24.3% ，這即是說，從電信訪問聯通，可能比訪問國外的網站還要困難。而且，互聯的質量也很低，兩公司2011年1至9月骨干網互聯時延為87.7至131.3毫秒，丟包率為0.2至1.9%，均不符合原信息產業部《互聯網骨干網兼互聯網服務暫行規定》時延不得高于85毫秒，丟包率不超過1%的要求。要知道，這個標準可是10年前制定的。毫無疑問，這種行為也有利用壟斷地位干擾市場發展的嫌疑。

以上兩大問題，就是發改委著重調查這兩家公司壟斷行為的原因，這也是在國際權威組織的國家網速排名中，中國往往排在一百名之后，而單位速率網費卻相對昂貴的原因。當然，這里也有硬件建設滯后、國家幅員廣大等因素，但壟斷才是最根本的原因。業內人士認為，中國寬帶市場在效率上的表現還比不上移動市場。

為什么中國寬帶市場是“偽競爭”？

“偽競爭”的出現因行業本身有天然壟斷因素

由于寬帶網絡的物理建設有很高昂的成本，并且用戶只需要使用一種網絡。所以寬帶接入這個行業在一定程度上與自來水這種“天然壟斷”的行業是類似的，所以在根子上，寬帶接入就不可能成為完全競爭的市場，這是硬件上就決定了的。從經濟學上講，寬帶接入服務無疑具有“公共物品”的一些特點。所以，并不是把“大中國電信”拆成兩半就自然會形成良性競爭了，這兩半大有可能守著自己的地盤，滿足于做市場上“唯二”的寡頭。

然而，與自來水這種單一的服務又有很大不同，物理層之上，寬帶業務是有很多不同的服務的，例如可以定不同速率的套餐，可以提供不同的增值服務等等，這表明這也不應該成為一個完全壟斷的市場。

既不能完全競爭，又不能完全壟斷，那該怎么辦呢？

用嚴厲的法規促進競爭

人們在購買互聯網接入的時候，實際上購買了接入整個互聯網的權利，而不是哪個具體的ISP的網絡。從這個意義上講，需要相應的法規來保障消費者的權益。

事實上，這也是整個通信產業所固有的特征，從固話到手機業務莫不如此。這個行業既有公共運營屬性也有自由競爭屬性，對此，最好的辦法就是利用嚴厲的法規來促使通信運營商們維持行業的公共運營屬性，同時又最大程度上促進運營商們的競爭。

具體來說，就是用法規來保證“互聯互通”，在寬帶運營上，不僅骨干網運營商必須要互聯互通，骨干網運營商與次級運營商也必須互聯互通。

美國《1996年電信法》第251條和252條對互聯互通做出了專門的管制規定。第251條建立了三個層面的互聯互通管制；首先，規定了所有電信運營商的互聯互通義務；其次，規定了適用于所有本地交換運營商的更加詳細的互聯互通義務；最后，規定了僅僅適用于本地固定主導運營商的互聯互通義務。而更重要的是，對互聯互通服務，該法案還制定了價格管制，要求互聯互通的所有費用應當是基于成本的，而不應當考慮回報。

《1996電信法》可謂是美國電信行業最重要的法律，與之相輔相成的還有許多新設具體規定，以及強力的主管部門聯邦通訊委員會（FCC）。反觀我國，從1980年開始起草的《電信法》至今未能建立起來，判定電信聯通互聯互通不符合規定的依據依舊是十年前制定《電信管理條例》，但就這欠缺前瞻性的《條例》上的標準，十年后仍然達不到。不得不說在我國在電信行業的立法和執法方面，已經滯后到了什么程度。

而美國、英國、日本、韓國、新加坡等在互聯網接入服務表現優異的國家，無一不是政府搭了良好的產業框架，制定了嚴格的保障競爭的規定，然后在市場良性競爭的基礎上才達到了現在的服務質量。

罰款很重要，但還有更多要做的

對壟斷行為處以天價罰款是對付壟斷的重要方法

中國《反壟斷法》自2008年開始生效，至今已實施三年多，期間也不乏相關的反壟斷訴訟，但是《反壟斷法》所確立的懲罰利器“處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款”，迄今并無具體案例。也就是說，三年多來，這一反壟斷懲罰利器仍沒有真正亮劍。據稱，發改委對這起事件調查的結果和處罰很快將會出來，那么，廣大民眾或許有幸看到這“對國有壟斷企業進行天價罰款”這過往難以想象的一幕。

然而，對電信、聯通這種巨型企業處以上一年度銷售額1%到10%、總額多達幾十億的罰款，或許有網友疑惑這到底是不是亂來。其實，這個《反壟斷法》中明文規定的比例并非拍腦袋而來，而是參照了國外的反壟斷法，例如，歐共體條約及英國競爭法規定的罰款上限就達到銷售額的10%，日本《禁止壟斷法》規定的罰款也達到銷售額的6%。

例如，歐盟委員會曾對數家發電設備生產商處以7.5億歐元罰款，一月后又對幾家大型電梯公司開出9.92億歐元天價罰單。在美國開出這種天價罰單也是司空見慣。“罰款中心主義”正成為各國反壟斷措施的特征。

當然，中國《反壟斷法》第四十九條也規定了，“反壟斷執法機構確定具體罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素”。但如果真的認定電信和聯通違反了《反壟斷法》，那么至少該處以上年度銷售額1%的罰款，這也多達好幾億元了。

但罰款也不能解決一切問題：引入更大的競爭才是根本解決之道

天價罰款雖然能讓兩家企業“肉痛”，但只要他們的壟斷地位不倒，解決民眾上網貴又慢的問題還是不那么容易。

目前妨礙這個市場進行競爭的因素還有很多，比如，這幾大通信商中國移動、中國電信及中國聯通等三大運營商的高管是經常互相調任的。如2004年，中國移動副總經理王曉初調往中國電信接任總經理；中國聯通董事長王建宙調往中國移動接任總經理；中國電信副總經理常小兵到中國聯通接任董事長；中國網通副總經理冷榮泉調任中國電信副總經理，接替早前常小兵的職位等等。

而在國有通信運營商的高管們互相調任的情況下，高管們并沒有動力打破寡頭壟斷的現狀。美國喬治亞理工大學的Dan Breznitz教授曾論證過這一點：高管們在將來可能會調任競爭對手的情況下，難以形成動機投入巨資使得現任企業擁有市場支配地位。

另外，由于這次發改委動用《反壟斷法》和“天價罰款”的大動作，來得十分突然，震倒了無數認為《反壟斷法》在中國只是擺設的人。所以很多人猜測這此調查背后沒有那么簡單，有傳言稱，這是廣電為了三網融合使出的手段，也有人認為，是移動在背后鼓搗進入寬帶市場。這些“陰謀論”能否成立，不得而知，但不管怎么說，要打破目前的現狀，只有引入競爭。根據國外經驗，只要一級運營商的數目大于等于3，就能形成基本的競爭態勢，假以時日，寬帶費用的降低和服務質量的上升可以期待。