市場(chǎng)化生態(tài)修復(fù)：解鎖“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化密碼

在生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，“綠水青山就是金山銀山”的理念深刻重塑著發(fā)展邏輯。寧波作為長(zhǎng)三角區(qū)域重要的中心城市，受縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等因素影響，存在空間布局不夠有序、資源利用不夠高效、生態(tài)環(huán)境存在安全隱患等問(wèn)題。當(dāng)前，生態(tài)保護(hù)修復(fù)呈現(xiàn)量大面廣的態(tài)勢(shì)，具有要素多、投資額度大、資金平衡周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，傳統(tǒng)財(cái)政主導(dǎo)的修復(fù)模式已難以滿足需求。如何通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制激活生態(tài)修復(fù)的內(nèi)生動(dòng)力，成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵課題。

“兩大”市場(chǎng)化生態(tài)修復(fù)的寧波探索

寧波傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)工作包括歷史圍填海項(xiàng)目生態(tài)修復(fù)、海塘安瀾千億工程、藍(lán)色海灣治理工程、森林質(zhì)量提升和生物多樣性保護(hù)工程、“美麗河湖”工程、生態(tài)調(diào)水工程、濕地保護(hù)修復(fù)工程、水環(huán)境綜合整治與修復(fù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理等工作，主要依托財(cái)政專項(xiàng)資金保障實(shí)施。市場(chǎng)化方式參與生態(tài)修復(fù)的主要工作重點(diǎn)依托全域國(guó)土空間綜合整治試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱全域整治）和EOD工作，探索市場(chǎng)的全程參與自主運(yùn)作。

一是依托全域整治，實(shí)現(xiàn)片區(qū)內(nèi)生態(tài)修復(fù)的統(tǒng)籌實(shí)施。在全域整治首批11個(gè)試點(diǎn)片區(qū)內(nèi)，重點(diǎn)針對(duì)寧波江南水鄉(xiāng)的空間格局，圍繞水質(zhì)改善、河道清淤疏浚、水系網(wǎng)絡(luò)貫通、防洪排澇能力提升等河湖生態(tài)修復(fù)工作，將經(jīng)濟(jì)效益差的生態(tài)修復(fù)與有經(jīng)濟(jì)收益的建設(shè)用地整治進(jìn)行捆綁，通過(guò)組合開發(fā)、一體化實(shí)施的片區(qū)綜合開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)空間上統(tǒng)籌實(shí)施。

二是依托EOD工作，探索生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈的上下延伸。當(dāng)前寧波已謀劃落地了2個(gè)EOD項(xiàng)目，由當(dāng)?shù)貒?guó)企自主運(yùn)營(yíng)，并獲得國(guó)開行為首的銀團(tuán)支持。象山縣環(huán)石浦港生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)大塘港流域以及高塘島－南田島的水生態(tài)綜合修復(fù)、石浦漁港海岸線生態(tài)修復(fù)與環(huán)境提升和石浦的綠色產(chǎn)業(yè)群的開發(fā)、東門島海洋漁文化產(chǎn)業(yè)的相互關(guān)聯(lián)。余姚市四明山區(qū)域生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)四明山區(qū)域的水環(huán)境治理、生物多樣性保護(hù)與生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)的一體發(fā)展。

“四種”創(chuàng)新運(yùn)作的典型模式

隨著《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》等相繼印發(fā)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化持續(xù)推進(jìn)，政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑加快完善。主要形成四種典型模式。

一是政府專項(xiàng)債券模式。由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券籌集生態(tài)修復(fù)資金，并以土地指標(biāo)收益、土地出讓收益等作為還款來(lái)源的融資方式。該模式主要適用于具有土地增值潛力的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，尤其適合地方國(guó)企主導(dǎo)實(shí)施的區(qū)域性環(huán)境治理工程。典型案例包括赤峰市寧城縣螞蟻山生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)“土地指標(biāo)收益反哺+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利”的回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)礦山修復(fù)與康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

二是政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼等機(jī)制引入社會(huì)資本，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。該模式適用于具有潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的準(zhǔn)公共性生態(tài)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特性可采用BOT（建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交）等具體形式。典型案例包括成都龍泉山國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目和日照水庫(kù)流域項(xiàng)目。

三是綠色金融模式。通過(guò)生態(tài)基金、碳匯交易等創(chuàng)新金融工具吸引多元資本參與，形成“資源－資產(chǎn)－資本－資金”轉(zhuǎn)化閉環(huán)。該模式適用于具備可量化的生態(tài)價(jià)值核算基礎(chǔ)、具有明確收益預(yù)期的生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目，如上海嘉北郊野公園通過(guò)50億元產(chǎn)業(yè)基金實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間資本化，安吉縣創(chuàng)新竹林碳匯權(quán)交易體系開發(fā)系列綠色信貸產(chǎn)品。

四是片區(qū)綜合開發(fā)模式。通過(guò)“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”一體化實(shí)施實(shí)現(xiàn)資金平衡，適用于連片區(qū)域的系統(tǒng)性治理，如永定河流域治理通過(guò)資源開發(fā)平衡60%投資。該模式最大優(yōu)勢(shì)是形成自我造血機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)投入。從實(shí)踐看，該模式市場(chǎng)化參與度最高，在首批國(guó)家EOD試點(diǎn)中生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)占比達(dá)70%。

“三個(gè)”價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制的創(chuàng)新方向

一是資源資產(chǎn)化機(jī)制。貫徹落實(shí)自然資源部?jī)山y(tǒng)一職責(zé)要求，當(dāng)前亟須完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，重點(diǎn)推進(jìn)三方面工作：其一，加快建立覆蓋各類自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記體系，明確所有權(quán)主體和權(quán)責(zé)邊界；其二，健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，規(guī)范使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等行為；其三，建立科學(xué)規(guī)范的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，為市場(chǎng)化交易提供定價(jià)基礎(chǔ)。安吉縣的實(shí)踐具有示范意義，該縣通過(guò)建立竹林碳匯收儲(chǔ)交易平臺(tái)，對(duì)竹林進(jìn)行碳匯核算，依托“兩山合作社”統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，于2022年完成全國(guó)首筆竹林碳匯交易，實(shí)現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)的有效盤活和價(jià)值轉(zhuǎn)化。這一案例充分證明，只有夯實(shí)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，才能為市場(chǎng)化生態(tài)修復(fù)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

二是產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制。應(yīng)強(qiáng)化ROD（資源導(dǎo)向）理念下的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與運(yùn)營(yíng)前置，建立“修復(fù)+”產(chǎn)業(yè)目錄，允許修復(fù)主體依法取得產(chǎn)業(yè)用地。余姚四明山EOD項(xiàng)目充分體現(xiàn)了ROD理念，通過(guò)系統(tǒng)評(píng)估區(qū)域生態(tài)資源稟賦，將約70%資金精準(zhǔn)投向景村融合項(xiàng)目，預(yù)計(jì)年產(chǎn)生民宿、景區(qū)收入超2億元。ROD模式強(qiáng)調(diào)以資源稟賦為基礎(chǔ)，通過(guò)科學(xué)評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和資源潛力，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局和差異化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。這種資源導(dǎo)向的開發(fā)模式，既確保了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，又充分釋放了資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為生態(tài)修復(fù)的可持續(xù)性提供了有力支撐。

三是政策協(xié)同機(jī)制。要深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，按照中央深改委關(guān)于“加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性評(píng)估，提高政策集成效應(yīng)”的要求，構(gòu)建系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的生態(tài)修復(fù)政策體系。在具體實(shí)施中：一要健全跨部門工作協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政金融等部門政策資源，重點(diǎn)在空間管控、權(quán)益配置、資金保障等方面形成政策合力；二要?jiǎng)?chuàng)新土地管理制度，在嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線前提下，探索建立生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目用地差別化管理機(jī)制，試點(diǎn)開發(fā)邊界外點(diǎn)狀供地模式；三要完善市場(chǎng)化支持政策，開發(fā)環(huán)境權(quán)益質(zhì)押貸款等綠色金融產(chǎn)品，設(shè)立“母基金+子基金”架構(gòu)的生態(tài)修復(fù)基金；四要健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立縱向財(cái)政補(bǔ)助與橫向市場(chǎng)交易相結(jié)合的補(bǔ)償體系；五要強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管，運(yùn)用數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)。通過(guò)系統(tǒng)推進(jìn)政策集成創(chuàng)新，切實(shí)提升生態(tài)文明制度建設(shè)的整體性、協(xié)同性，為生態(tài)修復(fù)工作提供有力制度保障。

結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)化生態(tài)修復(fù)的本質(zhì)是重構(gòu)“保護(hù)－開發(fā)”的共生關(guān)系。寧波應(yīng)結(jié)合共同富裕示范區(qū)建設(shè)，需在GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）核算、生態(tài)債券發(fā)行等領(lǐng)域持續(xù)創(chuàng)新，注重分散資源整合開發(fā)，打造生態(tài)惠民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，真正打通“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道，為現(xiàn)代化濱海大都市建設(shè)筑牢生態(tài)基底。